政企一体的国家邮政局制定了一个被合资快递企业们认为要将他们挤出市场的规则,他们在反击

  4月15日,一份由包括中外运-敦豪、中外运北空-UPS在内的多家合资快递公司联合署名的意见书,被紧急呈交给国务委员吴仪。这份意见同时抄报国务院副总理李岚清、吴邦国以及对外贸易经济合作部副部长马秀红、部长助理高虎城,并被抄送给国务院办公厅,国务院法制办,全国人大常委会法工委,外经贸部外资司、外贸司、办公厅,中国国际货运代理协会,中国外商投资企业协会以及中国对外贸易经济合作企业协会。

  焦点只有一个,那就是请求立即停止或暂缓执行国家邮政局2月4日发布的《关于贯彻信息产业部等部门有关进出境信件寄递委托管理文件的通知》(以下简称为"邮政局64号文件"),并对政企合一的国家邮政局对快递行业的主管权提出异议。

  与此同时,已经进入中国快递市场的DHL(敦豪)、TNT(天地快运)、FEDEX(联邦快递)、UPS(联合包裹公司)、OCS(海外新闻普及株式会社)总部也加紧和所在的欧盟、美国以及日本贸易部门进行沟通,通过各国贸易部门与中方交涉。

  与1995年、1999年以及2001年国家邮政局和合资快递公司爆发过的三次冲突不同,这次冲突发生在中国加入WTO以后,这个时间界限将划定冲突的边界和前景。

  以炭疽之名

  2001年10月,美国炭疽热事件出现后,中国国务院办公厅于11月15日下发《国务院办公厅关于加强信件印刷品等寄递业务管理防止炭疽杆菌的紧急通知》。12月20日,信息产业部、对外贸易经济合作部以及国家邮政局进一步发布了《关于进出境信件和具有信件性质的物品的寄递业务委托管理的通知》。该通知要求,从事国际快递业务的国际货运代理企业,开展"进出境信件和具有信件性质的物品的寄递业务",需在60天内到邮政部门办理委托手续。在规定时间内未能办理邮政委托手续的,应即停止经营此类业务。

  这个通知的重要意义在于,通过确认快递企业须在邮政部门办理"委托手续",在形式上宣告快递业主管权归于国家邮政局--它旗下的EMS占据了中国快递业务的最大份额之一。这个通知的联合发布者之一是对外贸易经济合作部(国家邮政局在快递业务主管权之争上的老对手),这一事实,更使此次胜利对于国家邮政局来说富于意义。

  国家邮政局没有浪费这一难得的胜利。2月4日,国家邮政局发布64号文件,在合资快递公司中引起轩然大波。国家邮政局在该文件中把"委托范围"--也就是合资快递公司们所能开展的信函快递业务范围--限定在"进出境的单件重量在500克以上(不含500克)或单件资费在国家规定的邮政特快专递资费标准以上的信件和具有信件性质的物品的寄递"。

  这一限定背后的含义不言而喻:合资快递公司们开展"信件或具有信件性质的物品"快递业务,要么所快递之"信件或具有信件性质的物品"必须在500克以上,要么其价格必须高于"邮政特快专递资费标准"--也就是说,要高于邮政局开办的EMS快递业务收费标准!500克以下信函快递业务,占到合资速递公司文件快递业务的60%,在某些公司如目前快递市场老大中外运-敦豪那里比例更超过九成。这些公司的快递业务资费价格普遍都比EMS要低上10%~15%。国家邮政局64号文给它们设定了一个进退维谷的绝境。

  更大的危险是,64号文正在巩固和扩张其在炭疽事件之后一系列文件所新赋予的管理权。在合资速递公司们看来,国家邮政局本来与它们一样是运动员--邮政局的EMS业务与合资速递公司们是直接的竞争对手。但突然之间,这个运动员开始制定游戏规则,并试图用规则将其他运动员挤出赛道。对于雄心勃勃的国际速递巨头们来说,这超出了容忍的极限。

  主管权之争

  自1979年日本OCS(海外新闻普及株式会社)首次进入中国市场,与当时的外经贸部下的中国对外贸易运输总公司签署委托代理协议以来,外经贸部一直作为合资快递企业的主管部门存在。鉴于国际快递最初的定位是在外资以及合资企业而不是国内的普通企业以及个人用户中开展业务,外经贸部就顺理成章地负起了管理的职权。

  1980年、1984年,中国邮政先后开办了国际快递和国内快递业务。1986年《邮政法》出台,快递业务的主管权亦未作变更。《邮政法》公布后,OCS、UPS、FEDEX、DHL、TNT等国际快递业巨头先后在中国成立合资公司,开始对中国市场作战略布局。

  到了1995年,随着中国不少大中城市尤其是国内企业对于国际快递业务需求的迅速增长,邮政局与快递企业之间的摩擦开始加剧,并直接体现为外经贸部和邮政系统对于快递业务的主管权之争。

  1995年6月,在国务院的授权下,外经贸部发布了《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》,这份规定指出,国际货运代理企业可以从事除私人信函外的国际快递业务。两个月后,当时的邮电部联合国家工商行政管理局发布了《关于进一步加强特快专递业务市场管理的通知》,要求各级工商行政管理部门对"未经邮政企业委托,而已核准经营具有信件性质物品特快专递的企业,应按规定变更其经营范围。"外经贸部很快发布了《关于进一步明确航空快递业务是国际货运代理业务的组成部分的通知》作为回应:"凡经外经贸部批准经营国际快递业并在国家工商行政管理局登记注册的企业,均享有合法经营权。"通知中还意味深长地指出:"邮电部门成立的快递公司也是外经贸部批准成立的。"邮电部并未退让,三个月后,邮电部又发布了《邮电部关于认真贯彻〈中华人民共和国邮政法〉有关邮政企业专营业务规定进一步整顿邮政通信市场秩序的通知》,指出"贯彻执行《邮政法》不仅仅是邮电部门的责任,也是各行各业和全国人民的责任",要站在"维护国家利益和国家法律的尊严"的高度来认识问题。

  虽然这场以梅花间竹般的通知为主要特征的较量在国务院高层领导的协调下最终得以平息,但由于这种和解缺乏制度性的保障,隐患仍然没有消除。随着1998年邮电分营,快递业务对于邮政部门的重要性更加凸显,此领域的摩擦又开始出现升温,并在1999年和2001年两次出现大规模的爆发。尤其是2001年的冲突,除了大范围地出现查封、扣押行为,在山东数个城市还引起了多起诉讼,在湖南长沙也发生了某合资快递公司分公司从广州搬救兵与当地邮局对峙等事件。

  据了解,"9·11事件"之后美国发生的炭疽热通过邮政渠道传播事件刚刚爆发,国务院法制办很快致函国务院办公厅,对快递行业的混乱状况表示了忧虑,希望依据《邮政法》对市场进行整顿。得到这一消息后,外经贸部也致函国务院办公厅,详细阐述了快递行业的整体情况,并对一些问题进行了澄清。但为时已晚,决策层已经作出决定。12月20日,信息产业部、对外贸易经济合作部以及国家邮政局联合发布通知,要求从事国际快递业务的国际货运代理企业在60天内到邮政部门办理委托手续。在快递业务主管权上,国家邮政局赢了一局。

  台前幕后

  三部局联合下发通知后,在河北、山东、陕西等地出现了地方邮政部门查抄从事快递业务的合资企业的事件。2002年1月22日,亚太快递工作委员会执行董事约翰·艾利森正式致函外经贸部,表示了对64号文件以及引发的系列事件的严重关切。

  在这种情况下,外经贸部外贸司于2002年2月4日正式致函国家邮政局,指出邮政局在没有出台办理委托手续的操作办法的情况下,有些地方邮政部门已经开始查抄活动,这影响了企业的正常经营。该函请求国家邮政局,将办理委托手续的期限顺延60天,并且立即停止查抄活动。

  就在外经贸部致函国家邮政局的当天,国家邮政局在未与信息产业部以及外经贸部进行磋商的情况下,发布了前述之64号文件。

  64号文件一出,众多企业一片哗然。拥有130多家合资货运代理企业会员的中国国际货运代理协会副会长李力谋告诉《财经》,这份文件发布后不到两个小时的时间内,他就接到了多家从事快递业务的合资企业的电话,表示强烈不满。

  2月26日,中国国际货运代理协会正式致函国家邮政局,指出64号文件对目前依法成立、合法经营的国际货运代理企业继续经营快递业务设置了无法逾越的障碍。

  此前,1月11日,国家工商行政管理总局已经下发通知,规定货运代理企业未经省级邮政部门委托从事信件和具有信件性质物品的寄递业务者,不予办理年检。3月4日,中国外商投资企业协会和国际货运代理协会又联合致函国家工商行政管理总局,希望暂缓执行该通知。

  两天后,冲突再次升级,国家邮政局在《人民日报》上发表措辞强硬的通告,要求"凡没有得到邮政部门委托,必须立即停止经营信件和具有信件性质的物品的寄递业务",并限令这些企业必须在60天内(即5月6日前)办理完毕,否则逾期不予受理。

  被激怒的国际快递公司们随后明显加快了和所在国商务部门以及驻华使领馆的沟通,而国际货运代理协会也于3月19日在位于北京亚运村地区的五矿大厦正式召集会员企业举行新闻发布会,对国家邮政局的行为进行了猛烈的抨击。

  三天后,国家邮政局某负责人通过官方通讯社新华社重申:信件寄递服务不分快递与普递,不分私函与公文,均由中国邮政企业专营。这位负责人还指出,信件寄递业务专营是世界绝大多数国家的通行做法,"中国邮政主管部门的规定完全符合《邮政法》"。同时,他还对货运代理协会进行了批评,认为后者采取的方式"不妥"。

  面对持续不断的公众压力,4月11日,国家邮政局再次通过新华社重申,称其行使主管权体现了主权国家的权力,并称已经有12家国际货运代理企业和邮政正式签署了委托代理协议。不过,国际货运代理协会负责人在接受《财经》采访时表示,目前包括敦豪、联邦快递在内的五大巨头仍没有接受邮政的要求的打算,而已经签署协议的企业,实际上对整个快递行业的影响微乎其微。

  记者致电国家邮政局综合处有关负责人,这位负责人拒绝了《财经》的采访要求,并表示:"(国家邮政局)没有什么要讨论的,这件事情到此为止。"

  安全逻辑

  此次国家邮政局能在主管权上占得先机,最主要的原因是由炭疽杆菌袭击引发的安全担忧。但这一逻辑并没有得到广泛的认同。北京大学中国经济研究中心教授周其仁,就以《不相干的炭疽病》为题撰文指出,迄今为止,炭疽病毒已经发作为害的地方,恰巧是坚持邮政专营--虽然其专营范围并不包括快递--的美国。

  国务院发展研究中心一位不愿透露姓名的研究员在接受《财经》采访时也指出,实际上,不管是专营还是私营的邮政系统,都缺乏对付炭疽杆菌的经验,因此国家安全与是否专营并无关系。他认为国家邮政局此次借题发挥,完全是出于维护垄断权力的考虑,国家安全只不过是个幌子。

  中国国际货运代理协会副会长李力谋不相信国家邮政局的EMS快递服务能保证更大的安全性。他说,国家邮政局的EMS服务只是国际EMS联盟的一部分,和其他国家的EMS系统之间也仅仅是委托代理关系,是松散的联盟关系,由于系统、技术、管理方式和服务质量都要在很大程度上依赖于所在国的邮政部门,因而跟踪反馈十分困难。尤其EMS的很多信件是不可开启的,因此安全性实际上未必高于私人快递企业。以DHL、FEDEX以及TNT为例,它们在超过150多个国家都拥有自己完整的网络、仓库、车队以及统一的技术系统,因而跟踪查询更加方便,加上允许海关采取开启的方式加以查验,安全性实际上并不逊色。

  1999年2月27日,甘肃省酒泉市春光信用社主任樊恭被一个寄自嘉峪关邮局的木盒子炸伤了一只眼睛和双手。据司法部门统计,建国以来此类案件发生过七起,与美国等国家相比,这是一个很小的数字。

  但是,围绕着这起事件的争执却很能说明问题。嘉峪关市邮局援引1990年开始执行的《邮政法实施细则》,该细则第35条称:对于违反禁寄、限寄规定寄递的物品,造成危害人身安全的,由寄件人承担赔偿责任。邮局不应承担本应由犯罪分子承担的民事责任。

  按照嘉峪关邮局的理解,根据《邮政法》的实施细则,邮局并不负责邮寄物品的安全性。果真如此,国家邮政局又怎能以加强安全为由要求快递企业接受其主管?

  后补贴时代的竞争

  2001年,中国邮政终于在邮电分营后首次摆脱了亏损的局面,虽然盈利仅为6000多万元人民币,但与1999年的亏损65亿元、2000年的亏损32.9亿元相比,仍然可称是一个巨大的进步。据称国家邮政局局长刘立清为今年定下的盈利目标为1亿元人民币。

  实现这个目标并不轻松,最简单的一点是,按计划今年国家给予邮政的财政补贴将从去年的30亿元下降到10亿元,明年则将全部取消。能否找出增长点来补足20亿元的补贴差额,对仍然深陷泥沼中的国家邮政来说是个巨大的考验。

  虽然快递业务仅占2000年整个邮政收入的一成多一点,但在几项主营业务中,快递的增长速度是最快的,其增长幅度高达21.8%,而普通函件的增长速度仅为11.1%,包裹业务则出现了1.5个百分点的负增长。

  但是,在国际快递业务方面,邮政的增长却不足14%,而在同期UPS在中国的营业收入增长的速度高达45%;与整个行业超过30%的平均增长速度相比,国家邮政局在快递业务市场越来越大的时候却在逐渐失去份额。最新的统计显示,2001年国际快递业务留给EMS的蛋糕只剩下了1/3,而EMS的份额此前曾一度达到过九成以上。

  如果能通过专营的方式最大程度地参与分割这块蛋糕,无疑将为"后补贴时代"的国家邮政局的盈利前景增添一丝亮色。

  不过这显然不是如DHL、FEDEX这样的跨国巨头希望看到的。以DHL为例,其与中国外运集团共同组建的中外运-敦豪国际航空快件有限公司在经过16年的发展之后,已拥有39个分公司、2656名员工、705部运输车,已经成为国家邮政EMS在国际快递领域最大的竞争对手。据知情人士透露,中外运-敦豪去年在国际快递领域的实际市场占有率已不低于邮政EMS,其人均利润更是远远超过了后者。

  在跨国速递巨头看来,中国是连接全球速递网络中很重要的一个环节,如果在这个环节产生了缺失,就会极大地影响其整个亚洲市场乃至全球市场的网络效益。去年4月当UPS首次开通直航中国的飞机的时候,其亚太区总裁查尔斯·亚当斯就表示,UPS在直航中国的第一年内,就将在原来的基础上增加1亿美元的收入,而这才刚刚是个开始。

  如果不借助行政权力的话,国家邮政在这场快递之战中获胜的机会非常小。效率低、服务质量差、优秀人才匮乏、技术手段落后,都是致命的弱点。敦豪2000年的全球营业收入为60亿美元,比国家邮政高20%;但其员工数量不足7万人,还不到中国邮政的1/7。在中外运-敦豪的中国总部,95%以上的员工均为大学学历,平均年龄仅为30岁,这与人员结构老化的国家邮政系统形成了极为鲜明的对比。

  从国际经验看,这种劣势几乎是不可扭转的--1971年,美国邮政(USPS)拥有100%的快递市场,20年后市场份额就下降到了一位数。日本的情况也与此相似。

  谁操胜券?

  国家邮政局虽然在行业主管权之争上先胜一局,但胜利也许不会长久。

  根据中国加入WTO的承诺以及2001年年底公布的新的《外商投资产业指导目录》,中国在快递业务领域有着明确的开放承诺,包括一年内允许外资公司拥有多数股权,并在四年内允许设立外资独资的子公司。

  最值得关注的是,《中华人民共和国加入WTO议定书》"附件九"中包括所有部门的水平承诺中所作的规定"对于各合同协议或股权协议,或设立或批准现有外国服务提供者从事经营或提供服务的许可中所列使用权、经营和活动范围的条件,将不会使之比中国加入之日时更具限制性",根据这一规定,在中国入世前就已经向合资快递企业开放的经营范围,在入世之后不能缩水,否则就意味着违反了中国入世承诺。

  以中外运-敦豪为例,外经贸部在2000年1月就其"延长合营年限"作出批复,对其经营范围的规定是"不含私人信函"。如果国家工商总局应国家邮政局的要求,按照其在明电中所称,将国际货物运输代理企业的经营范围强行变更为"国际快递"(信件和其他具有信件性质的物品除外),实际上就相当于大大缩小了其经营范围,因为由国家邮政局来诠释的"信件和其他具有信件性质的物品"这一概念显然比私人信函要宽泛得多--国家邮政局64号文件重申了对于"具有信件性质的物品"的解释:指以符号、图像、音响等方式传递的信息的载体。这一定义最早见于1990年11月12日正式发布的《中华人民共和国邮政法实施细则》,不出人意料的是,该细则的解释权归于国家邮政局。

  对于国家邮政局发布的64号文件的效力,中国社会科学院法学研究所周汉华副研究员提出了质疑。他指出,根据1998年的国务院机构改革方案,国家邮政局属于委管国家局,即由信息产业部负责代管,而委管国家局是没有权力独立制定类似64号文件这样的部门规章的。

  周汉华指出,如果合资快递企业被邮政部门援引64号文件强行终止业务的话,可以首先就被终止业务的行为以及64号文件的合法性问题向信息产业部提请行政复议。如果对于信息产业部的复议结果仍不满意的话,还可以向国务院法制办寻求进行裁决。不过,周指出,最好的办法仍然是通过法律来解决。如果信息产业部维持国家邮政局的决定,则企业可以对国家邮政局提起法律诉讼,由法院来解决争端。

  解放快递

  实际上,在此次国家邮政局和快递行业的摩擦中,有两个问题一直是业界深度关注的焦点:一是1986年出台的《邮政法》何时能够大修,以便适应全球邮政行业的改革趋势;二是政企合一的国家邮政是否已经到了该退出历史舞台的时候。

  连续四次的快递和邮政之间的冲突,昭示着16年前出台的《邮政法》早已不堪重负。1999年3月,国家邮政局就已经开始启动《邮政法》的修改工作,成立了由邮政部门、法学界、政府相关部门18位委员组成的《邮政法》修改咨询委员会并开始工作。据悉,目前邮政法修改稿的草案已经报送给国务院法制办,年内将进入讨论阶段。

  但由政企合一的国家邮政局主持《邮政法》的修改进程,并非没有争议。国际货运代理协会副会长李力谋指出,按照国际惯例,如果法律的修改有可能涉及国际快递业务的条款,就应该征求所涉及的行业企业以及协会组织的意见,但至今国际货运代理协会仍然对《邮政法》可能的修改情况一无所知。

  社科院法学所副研究员周汉华也对部门封闭式立法的方式表达了自己的担忧。他指出,《邮政法》修改并没有太多技术性的困难,就其实质而言只是一种公共政策选择而已,应该由全国人大法工委或者国务院法制办这样更加综合性的权威部门来主持修改进程,这样才能保证更加公平、客观地反映各种利益主体的诉求。

  实际上,从目前已经折射出来的情况看,邮政部门希望在新的《邮政法》中最大范围地明确界定邮政企业专营的范围,而快递企业则希望最大范围地缩小邮政企业的专营范围。一旦立法过程不能公正地反映双方的呼声,其可能的修改结果是完全可以想像的。

  从OECD(经济合作与发展组织)以及世界银行近年来发布的统计来看,目前全世界多数国家都未将快递纳入邮政的专营范围。由经合组织竞争法律和政策委员会完成的一份报告就明确指出,虽然对普通信件是否可以完全放开竞争目前还存在争论,但快递和包裹是邮政领域中两个最明显的可以引入竞争的领域。

  从各国的实践来看,邮政领域逐步退出对快递的专营也是一种必然的趋势。美国邮政早期曾经试图保留对快递的专营权,但在长达三年的辩论后,1979年终于向国会低头,承认超过3美元的或者资费高于普通资费两倍的快递不在邮政的垄断范围之内。目前美国邮政的专营权实际上主要体现在资费为37美分的一级平信方面。

  而在日本,早在1948年的《邮政法》以及1949年的《邮局法》中,就明确规定邮政的专营权仅仅为50克以下的平信以及明信片,目前在快递市场也存在着相当激烈的私人竞争。作为欧盟中仅有的曾对快递业务实行专营的几个国家之一的爱尔兰,现在也明确宣布将快递、报纸和包裹排除在专营范围之外。即使在被认为欧盟最为垄断的国家意大利,目前其专营范围也仅仅局限在2公斤以下的平信以及挂号信,也不包含快递。

  这种情况不仅出现在发达国家,发展中国家也是如此。根据世界银行"再造与发展"课题组的研究,在哥斯达黎加、印度尼西亚、坦桑尼亚以及特里尼达-多巴哥等国家,快递市场也都是开放的。

  实际上,在国内快递市场,虽然政策上仍然处于半明半暗甚至局部打压的状态,各地的私人快递公司也早已经是星火燎原。"即使《邮政法》不让我们干,他们(邮政)也管不了,因为有用户需要我们,"一位在北京市场从事快递业务的公司负责人很有信心地告诉《财经》:"你花8元钱,我就可以保证两个小时内把快件送到三环内的客户手中;即使四环内,我也能够保证三个小时内送到。而且我们24小时随叫随到,我们没有下班时间。"同样在北京市,北京市邮政提供的两个小时内的限时服务价格是40元/件,四个小时内的限时价格为20元。正是这样巨大的价格和服务的便利性的落差,使得北京市实际专业或者兼业从事快递业务的公司达到了上千家,其规模从几百人到七八个人不等,其年快递业务总量可能高达3000万件以上。

  专家估计,一旦快递业务放开竞争,中国邮政在国际快递、国内城市之间快递以及同城速递方面都会遇到强有力的挑战。国际速递有DHL、UPS、FEDEX、TNT以及OCS五大国际巨头,城市之间快递有民航快递、中铁快运等拥有物流渠道的优势资源企业,同城速递有多如牛毛的私人快递公司。这可能也是中国邮政最不愿意看到的。

  终结“怪胎”

  社科院法学所副研究员周汉华把中国邮政形容为一个既是运动员(从事邮政经营活动),又是裁判员(负责行政管理)和警察(执行处罚甚至扣押行为),职能严重错位的"怪胎"。惟一有效的"手术"可能就是拆分邮政以及引入竞争。

  OECD的方案则将邮政部门公司化视为邮政改革的第一步。所谓公司化就是将邮政部门变成一个公司实体,使得公司在结构、管理制度、义务以及职责方面都类似于其他的私人公司。目前在OECD国家中,尚未实现公司化的只有美国、日本以及韩国,而日本也已经明确表示将在2003年实现日本邮政的公司化,美国和韩国亦业已将公司化看做未来方向。

  2000年10月,国家邮政局局长刘立清在万国邮政联盟战略论坛上曾透露,要对现有邮政企业进行改组与公司化改造,直至组建国有独资性质或国家控股性质的国家邮政企业集团,并在条件成熟后上市。但到了2001年4月25日,香港《经济日报》透露中国邮政即将海外上市的时候,国家邮政局实际上连具体的重组方案仍没有出台。有消息称,具体的方案可能最早也是在国家完全取消财政补贴后,即明年才有可能真正浮出水面。先政企分开组建集团,然后在上市后再将业务进一步分拆,类似于中国电信这样的选择,对于中国邮政仍然具有吸引力。

  在放开快递和包裹业务的竞争、并降低邮政的专营权方面,最大的阻力实际上来自普遍服务。和全世界所有国家的邮政企业一样,国家邮政局一直坚持说,保持信件和具有信件性质的物品的专营权,都是为了弥补中国邮政承担繁重的普遍服务业务,尤其边远地区的邮政服务所造成的亏损。

  然而,中国邮政每年在普遍服务的支出到底有多少,目前仍然没有准确的数字。国家邮政局行业管理司司长达瓦在接受记者采访时,曾表示中国邮政每年因此造成的政策性亏损约在50亿元左右。不过,在九届全国人大五次会议上,江西代表团曹罗生联合35名人大代表提交的建立邮政普遍服务补偿机制的议案中,给出经国家财政部和邮政局联合测算的1999年的政策性亏损为34亿元。即使这样一个数字,也被许多观察者认为高估,因为在普遍服务业务和非普遍服务业务混杂在一起的情况下,普遍服务的成本是很难精确测算的,到底哪些属于因为管理不善形成的经营性亏损,哪些属于纯粹的政策性亏损,必须加以严格的区分才行。

  实际上,即使没有快递业务的专营权,国家邮政局也已经获得了相当多的政策性补偿,比如发行邮票的专营权收入在2000年就超过了90亿元。

  正是由于国家邮政一般都享受政策性优惠,因此就全球邮政行业来看,专营范围一般都明显低于普遍服务的范围;而不在普遍服务之列的服务,比如快递和文件交换等,更不会被纳入专营的范畴。以欧盟为例,虽然规定2公斤以下的信件和10公斤以下的包裹均属于普遍服务的范围,但其允许的专营范围却仅仅局限在350克以下的信件和明信片。实际上很多欧盟成员国规定的专营范围更狭窄,比如德国为200克以下的信件;在荷兰,100克以下的信件才属于邮政的专营范围;芬兰和瑞典更是取消了邮政的所有专营权。因此,以普遍服务的名义来寻求对快递服务的专营权,既缺乏可靠的经济学支持,也不符合国际邮政改革的惯例。

  在快递和包裹领域引入竞争,逐步缩小邮政专营的范围,将邮政的非竞争性业务与其他竞争性业务横向分拆,建立一个独立于所有市场主体的监管机构,以及在必要的时候根据竞争的机制引入普遍服务基金等,这已经被认为是各国邮政改革进程中具备共性的选择。虽然在过去的几年中,相对于电信、电力这样的管制行业而言,中国邮政似乎已经被行业改革的浪潮所遗忘,但实际上,留给它保持沉默的时间已经越来越少了。

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